Fondation iFRAP :Pourquoi il faut garder le CIR pour le moment

Fondation iFRAP

 

Pourquoi il faut garder le CIR pour le moment

15 mars 2017 • Thierry Prouteau Philippe François

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Le crédit d’impôt recherche (CIR) est avec le Crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE) l’une des plus importantes niches fiscales en faveur des entreprises. Jugé tantôt très performant (L’observatoire du CIR, 12/2016), tantôt incertain (OCDE, 2014), tantôt dévoyé (Cour des comptes, 7/2013), il est l’illustration des contradictions auxquelles doivent répondre les pouvoirs publics dans leurs interventions auprès des entreprises :

  • La défaillance de marché qui justifie le CIR n’est-elle pas simplement le reflet de notre manque de compétitivité : coût du travail, allégement de charges centré sur les bas salaires, faiblesse de nos universités, manque d’ouverture de la recherche publique, retard dans la montée en gamme des entreprises françaises ?
  • Le soutien à la recherche et développement (R&D) résume-t-il, à lui seul, l’innovation ?
  • Les interventions nationales de soutien à la R&D ne favorisent-elles pas le morcellement des industries européennes et donc son affaiblissement par rapport aux grandes nations industrielles (Chine, Etats-Unis) ?
  • Le soutien à la recherche doit-il privilégier les petites entreprises ou être le plus large possible ?

C’est seulement si une réponse globale est apportée à ces questions qu’une réforme du CIR pourra être entreprise.

Les principes

Plusieurs objectifs sont associés au Crédit Impôt Recherche1:

  • Améliorer la compétitivité
  • Inciter à la création d’emplois hautement qualifiés et stratégiques
  • Accroitre le potentiel d’innovation et l’attractivité de la France

Destiné à encourager les efforts des entreprises en matière de R&D, le CIR est une incitation fiscale qui s’inscrit dans un « océan » d’initiatives publiques visant à promouvoir la compétitivité industrielle et technologique françaises (Projets d’Investissement d’avenir, pôles de compétitivité, SATT (sociétés d’acélération du transfert de technologies), Instituts Carnot, Industrie du Futur…) ou l’innovation (cf. Crédit d’Impôt Innovation mis en place en 2013). Voir notre note « Politique de soutien à l’innovation : 10 milliards d’euros pour 62 dispositifs »  C’est cependant, par son montant, le principal dispositif de soutien.

Toutes les entreprises, quels que soient leur taille, leur secteur d’activité ou leur forme juridique, peuvent bénéficier du CIR si elles sont soumises à l’impôt sur les sociétés ou sur le revenu. Ce crédit représente de l’ordre de 30% des dépenses de R&D (jusqu’à 100 millions d’euros), dès lors que celles-ci portent sur des projets innovants avec majoration possible de 5% – avec des valeurs spécifiques pour les PME et pour les DOM.

Créé en 1983 – dans une logique récurrente de correction d’une défaillance de marché – le CIR a connu de multiples transformations, la plus importante datant de 2008 : au lieu d’être calculé sur l’accroissement des dépenses de R&D, le CIR est calculé sur le montant des dépenses – mesure qui l’a rendu plus attractif, et considérablement plus coûteux (coût CIR 2007 : 1,8 milliard d’euros… coût CIR 2008 : 4,5 milliards d’euros). Pour l’année 2015, le coût budgétaire du CIR atteignait 5,34 milliards d’euros. Une dépense importante dans un contexte de contraction budgétaire.

La situation de la France

Alors que la compétitivité inter-pays est forte pour promouvoir la recherche et l’innovation, la situation de la France apparaît contrastée.

  • En 20132, notre pays est le 3ème pays le plus innovant au monde derrière les Etats-Unis et le Japon, avec 9 groupes français et 3 centres de recherche présents dans le TOP 100 mondial ;
  • En 20153, la France figure dans le TOP 5 des pays pour l’accueil de projets de centres de R&D dans le monde, derrière le Royaume-Uni, l’Inde, les Etats-Unis et l’Allemagne ;
  • Pour autant, aucune entreprise française n’apparaît dans le TOP 20 mondial 20164des entreprises en termes de dépenses de R&D… ceci dans un environnement mondial où l’Europe décroche notoirement par rapport à l’Amérique du Nord ;
  • Le niveau d’investissement français en matière de R&D se situe à la 8ème place dans l’Europe des 27 ;

  • Il apparaît que depuis la mise en place du CIR, les dépenses en R&D rapportées au PIB ont stagné, surtout du fait des administrations publiques.

Au niveau des résultats concrets, croissance, déficits et chômage, la France se classe encore moins bien.

Atouts du CIR

Les atouts du CIR ont été fréquemment soulignés et salués, notamment par les entreprises et les communautés scientifiques et universitaires : arme anti-crise pour stimuler la recherche et la compétitivité, levier de financement efficace et incontournable pour la R&D, dispositif plutôt simple et pérenne, spectre élargi de bénéficiaires (des PME aux grandes entreprises) et de catégorie d’activité (recherche fondamentale, recherche appliquée, développement expérimental). Bref, un concentré d’avantages : simplicité, neutralité, transparence, stabilité.

Questions ouvertes

Domaines ciblés

Le CIR a vocation à couvrir des activités de recherche fondamentale ou appliquée. Mais en pratique, les activités retenues dans l’assiette du CIR sont extrêmement larges, permettant ainsi de se faire rembourser qui le salaire d’un chercheur, qui des dépenses de recherche externalisée, sans compter la prise en charge des frais administratifs, de dépôts de brevet, et des dépenses de normalisation ou de veille technologique.

Par ailleurs, l’option prise d’une large assiette d’activités bénéficiaires amène à constater que les secteurs des services (notamment bancaires, financiers, conseils informatiques) usent des attraits du CIR (à hauteur de 37% des créances CIR en 2013 – versus 61% pour les industries manufacturières). Plusieurs exemples, des « fintech » aux télécoms, montrent que les services aussi sont pourvoyeurs d’emplois de haute valeur ajoutée et créateurs d’innovation. On peut cependant déplorer que l’industrie ne se saisisse pas plus encore de cet outil pour rattraper son retard dans la compétition mondiale.

Pour sa part, l’OCDE relevait en 2014 que la politique publique française d’aide à la R&D était généreuse mais trop peu ciblée. Les parlementaires ont noté à plusieurs reprises que le coût de la réforme de 2008 avait été mal anticipé avec une sous-estimation systématique des coûts du CIR, ceci nourrissant de multiples controverses (ciblage technologique ou sectoriel).

Entreprises ciblées

De fortes critiques ont été émises quant au fait que d’une part le CIR bénéficiait davantage aux grandes entreprises qu’aux PME-ETI (cf. tableau) et que d’autre part ce soutien public était opéré au détriment de l’appui au financement de la recherche publique ; ce dernier point a d’ailleurs contribué à la mobilisation inédite de scientifiques auprès du président de la République à l’automne 2014, puis à la polémique associée au rapport -non publié- de la Commission des fnances du Sénat de 12/2014 sur le sujet. Dans ce cadre, la part R & D des entreprises (aujourd’hui 2/3 des dépenses totales) s’est accrue au détriment de la recherche publique.

Entreprises bénéficiaires du CIR (CIR 2013 source Etude Enseignement spérieur aril 2016 et Observatoire du CIR décembre 2016)

Nombre de salariés Nombre d’entreprises Pourcentage
d’entreprises
Pourcentage
en euros
Montant moyen Pourcentage de recherche financée par CIR
Moins de 250 13.700 90 % 31 % 0,13 M€ 32,5 %
Entre 250 et 5000 1.300 8,6 % 34,4 % 1,5 M€ 21,2 %
Plus de 5.000 100 0,6 % 34,5 % 19,8 M€ 13,7 %

Certains estiment que les PME profitent moins que les grandes entreprises du crédit d’impôt. Mais d’après l’observatoire du CIR, la part des recherches financées par le CIR serait très supérieure pour les PME.

Peut-être sont-elles moins enclines à bénéficier d’un tel avantage par crainte d’un contrôle fiscal – contrôle dont elles sont pourtant souvent plus exemptes que les grandes entreprises. Il est vrai que le montant des redressements (425 millions en 2013, soit 10% des aides allouées) est important et conforte l’opinion de ceux qui estiment ce système d’aide peu gouverné. Ce qui soulève la question des coûts de gestion associés au dispositif.

A plusieurs reprises, les pouvoirs publics ont exprimé des doutes (cf. Cour des comptes) sur le rapport coût/efficacité du CIR, par-delà l’objectif tendant à vouloir « accroître efficacement l’investissement en recherche et développement des entreprises françaises ». Si on convient que l’innovation est d’abord promue par des entreprises à l’aune de leurs propres ambitions rationnelles de développement, le CIR peut être perçu comme présentant un effet d’aubaine (car les dépenses R&D y afférentes auraient de toute façon été engagées)… un effet d’aubaine dont s’alimentent substantiellement les cabinets-conseils qui accompagnent les entreprises dans leur quête de ce graal fiscal. (en général un taux de rémunération entre 15 et 20%). Ces cabinets ne manquent d’ailleurs pas, à cet effet, de faire valoir que la mise en œuvre du CIR exige une sélection rigoureuse des projets, que la justification technique des travaux de R & D doit faire l’objet d’une description précise et détaillée et que le dispositif est particulièrement complexe et nécessite une grande expertise scientifique et fiscale. Ceci alimente une critique plus générale portant sur des coûts de gestion élevés, en comparaison des pratiques observées à l’étranger.

Cette critique mérite cependant d’être temporisée : les aides à la R&D dans le secteur privé contribuent au moins à augmenter les marges des entreprises, et à leur permettre d’investir et d’embaucher : réduire le coût d’un chercheur, dans un contexte de compétition mondiale où des charges excessives sont sources de handicaps. Les abus manifestes sont par ailleurs sanctionnés dans le cadre de contrôles fiscaux qui peuvent certainement être perfectionnés. Par ailleurs l’alternative à un dispositif de défiscalisation serait probablement une administration/un service ministériel en charge de sélectionner les entreprises bénéficiaires d’aides directes, ce qui implique un coût de gestion également. Lorsqu’on se penche sur le rapport de France Stratégie cité plus haut sur les politiques de soutien à l’innovation, on constate que les dispositifs fiscaux sont minoritaires en nombre sur les 62 dispositifs recensés. Et la multiplication des aides directes (avances remboursables et subventions), avec des aides passées d’une taille moyenne de 126 à 39 millions d’euros en 15 ans. La refonte du CIR devrait alors s’incrire dans une refonte globale des dispositifs de soutien à l’innovation.

Résultats

De manière conjoncturelle, le Sénat avançait en 2012 que le CIR avait peut-être permis d’atténuer, dans le contexte de crise 2008/2009  le décrochage du recrutement d’ingénieurs ou docteurs. Et une étude du ministère de l’Éducation nationale & Enseignement supérieur (cf. Doc. Française 4/2014) indiquait qu’entre 2007 et 2011, le nombre de chercheurs employés dans les entreprises était passé de 125.000 à 160.000. De fait, la France se place aujourd’hui favorablement quant au nombre de chercheurs rapporté à la population active (y compris l’Allemagne).

  • Entre 2008 et 2013, les pouvoirs publics avancent que les entreprises ont augmenté leurs dépenses de R&D de 6 milliards d’euros, soit une augmentation de 24% des investissements de recherche. Mais parallèlement et depuis 2000, la France est passée de la 6ème à la 8ème place mondiale quant au nombre de chercheurs employés. Et les effectifs de chercheurs ont bien progressé de 42% de 2000 à 2010, soit un taux de croissance moyen de 3,6% correspondant à l’évolution moyenne observée en Europe ;
  • Ces dernières années, le dispositif aurait permis de soutenir plus de 15.000 entreprises. Mais 100 entreprises perçoivent de fait plus d’un tiers du CIR. Plus de 160.000 chercheurs sont concernés par ce CIR qui aurait accompagné le recrutement de 33.000 chercheurs supplémentaires entre 2008 et 2013.

Dispositifs équivalents à l’étranger

Les aides directes (ou subventions), et les aides fiscales de type crédit d’impôt sont les deux modes privilégiés pour stimuler l’action publique en matière de R & D. Un rapport réalisé par des chercheurs de Lausanne pour le compte du ministère de l’Enseignement Supérieur et de la Recherche en France, en décembre 2013, soulignait que le crédit d’impôt dominait les financements directs à la R & D en France, au Canada ou en Corée du Sud alors que certaines économies à forte intensité de R & D privilégiaient les subventions (Allemagne, Suède, Finlande, Suisse). Les USA utilisent une combinaison des 2 types d’aide.

En pratique, l’attractivité des régimes fiscaux repose sur leur facilité de mise en œuvre et sur leur efficacité (par rapport à l’accès à l’information et l’optimisation en termes de coûts de procédures associés à l’examen de dossiers). En revanche, les subventions sont souvent préférées pour orienter les soutiens vers certains projets ou intervenir de manière plus cyclique.

Le CIR est souvent présenté par les pouvoirs publics français comme étant l’un des dispositifs les plus favorables en Europe. De fait un lien de corrélation est souvent relevé entre les politiques fiscales d’un pays et sa capacité à attirer les entreprises à fort potentiel innovant. La Cour des comptes relevait en 2013 que le CIR représentait 0,26% du PIB France en 2010, « loin devant ses partenaires »… 0,21% pour le Canada, 0,18% pour la Corée du Sud, 0,05 pour les USA. Un constat à pondérer néanmoins selon le ratio mis en avant (cf. infra).

Dans le registre des instruments de politique structurelle destiné à promouvoir l’innovation, la France n’est bien entendu pas isolée. L’Allemagne promeut des aides directes et ciblées (voire très sélectives) dans un environnement fédéral où les aides régionales aux entreprises sont par ailleurs nombreuses, parfois dispersées et peu lisibles. Ce pays s’interroge d’ailleurs sur l’opportunité de s’inspirer des atouts du CIR pour amender son système. Il faut aussi noter que plusieurs pays ont copié le CIR (Benelux, GB, Espagne, Portugal) réduisant la valeur compétitivité France du CIR. Sans compter les autres dispositifs d’incitation fiscale par ailleurs mis en place pour stimuler les dépenses de R & D (Chine, Brésil, Inde..).

Le Royaume-Uni, dont les dépenses de R & D sont plutôt en retrait, cumule également les dispositifs de crédit d’impôt (modulé selon Grandes entreprises ou PME) et de financement direct. Le pays a souhaité renforcer ce dernier en 2004 avec l’installation de Conseils sectoriels (7) dédiés à des domaines précis et procurant des financements ciblés : matériaux, énergies renouvelables, technologie de l’information, biomédecine, etc. Ce dernier secteur figure de fait aujourd’hui parmi les plus performants en Europe et représente près de 40% de la production en biotech, des médicaments et du chiffre d’affaires des entreprises de ce secteur en Europe.

Enfin, le dynamisme exceptionnel de la R & D des entreprises américaines est notoire. Ce pays cumule les financements publics directs (y compris militaires) et les incitations fiscales avec des modes variés.

Le CIR et l’Europe

Si l’Europe a affirmé sa volonté de porter les dépenses globales de R&D à 3% du PIB, notamment pour réduire le retard par rapport aux Etats-Unis et au Japon, elle a toujours souhaité promouvoir le développement du financement privé et restreindre l’argent public au strict nécessaire et elle s’intéresse de près à ce qui pourrait trop se rapprocher d’aides d’Etat ou du dumping fiscal.

En Europe, ces différentes aides contournent plus ou moins les règles européennes interdisant les subventions étatiques faussant la concurrence. Les projets de recherche européens pré-compétitifs étaient censés résoudre ce problème tout en créant une force de frappe comparable  à celle des autres continents. Horizon 2020, le 7ème programme de recherche européen dispose de 79 milliards de  financement sur la période 2014-2020. Le développement de programmes nationaux de soutien aux entreprises est compréhensible mais aboutit en pratique au morcellement du marché une fois les résultats des recherches disponibles. Les différences culturelles (ex. langues, traditions) constituent déjà un frein à la diffusion de produits ou services identiques en Europe, la protection publique des entreprises de chaque pays renforce cette tendance et favorise les entreprises des États-Unis ou de Chine, le départ de nos entreprises aux Etats-Unis ou leur part des entreprises étrangères (ex. Priceminister, Withings).

Conclusion et propositions

Aujourd’hui, le CIR est jugé attrayant par les entreprises mais mis en question par les observateurs. Son efficacité est très difficile à mesurer, d’autant plus que d’autres programmes ont été lancés au même moment sur les mêmes thèmes (Plan Investissements d’avenir, Pôles de compétitivité, Plans énergies renouvelables…). Les évaluations montrent que selon le critère retenu (investissement en R&D des PME, investissement en R&D de l’industrie, nombre de chercheurs, nombre de brevets déposés…) la situation de la France est contrastée.

Pour les entreprises étrangères (et françaises) l’attractivité de la France pour les centres de recherche dépend de nombreux facteurs comme la compétence de la main-d’œuvre, l’importance du marché local, les lois sociales et la fiscalité. Comme le signale l’OCDE, une fois le coût de la main-d’œuvre amélioré par le CIR, ce sont les autres facteurs qui sont pris en compte par les investisseurs. Vouloir compenser les défaillances de marché par des pis-aller (CICE, CIR, etc.) alors que par ailleurs notre pays se caractérise par des handicaps structurels majeurs (charges des entreprises…) peut apparaître schizophrénique. 72% des décideurs internationaux jugent la fiscalité française peu ou pas du tout attractive et notre niveau de charges sociales est regretté par 73% d’entre eux5.

La multiplication des aides CIR, CII, CIC (crédit impôt collection pour le stylisme textile-habillement-cuir), financement ADEME, baisse de 10% des charges sociales pour les agriculteurs … montre quelle complexité il faut mettre peu à peu en place pour tenter de contourner des problèmes de fond. C’est aussi le cas des sur-aides versées en cas de coopération avec la recherche publique, et d’embauches de docteurs universitaires : encore  des subventions et des procédures administratives plutôt que de réformer les universités et la recherche publique.

Au nom de la stabilité des règlementations, il est raisonnable de maintenir les CIR/CII inchangés pour cinq ans de plus, le temps de réduire les charges et c’est dans cette perspective uniquement que le CIR devrait être redéfini. C’est d’ailleurs, ce qu’avait en tête le rapport Gallois sur la compétitivité qui faisait figurer le CIR dans la liste des mesures dérogatoires à ne pas toucher.

Rapport Gallois sur la compétitivité, page 20.

1ere proposition : l’État s’engage à ne pas modifier cinq dispositifs, au moins, au cours du quinquennat :

– le crédit impôt recherche

– les dispositifs dits « Dutreil » favorisant la détention et les transmissions d’entreprises

– la contribution économique territoriale (68 modifications de la taxe professionnelle en 35 ans !)

– les incitations « sociales » aux jeunes entreprises innovantes, rétablies à leur niveau de 2010

– les dispositifs en faveur de l’investissement dans les PME, notamment « l’IR PME30» et « l’ISF PME 31 » (annonce du président de la République à la Remise des Prix de l’Audace Créative – le20/09/2012).

La Fondation iFRAP recommande donc de ne pas supprimer le CIR en l’absence d’une remise à plat sur la baisse des charges des entreprises et la simplification des dispositifs en faveur de l’innovation.

[1] Et au Crédit Impôt innovation (CII) une variante très minoritaire

[2] source Cab US Thomson Reuters

[3] source baromètre attractivité E & Y

[4] source global innovation 1000 PWC

[5] source E&Y


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